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我国经济技术开发区的发展特征及动力机制

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开发区是一种享有特殊经济政策、从事某种经济活动的地域类型。开发区的建设推进了国家和地区经济的对外开放,被认为是一种促进经济发展的有效方法。我国自80年代初兴办经济特区以来,各类开发区在全国快速发展。因此,对开发区发展经验、发展机制和动力、存在问题及在经济全球化时代面临的新问题和相关对策研究将具有十分重要的意义。近年来,我国有不少学者关注开发区尤其是高技术园区的布局与发展[1~5]。也有学者以单个开发区为例,探讨其发展特征和发展方向 [6~8]。但对经济技术开发区专门进行研究的成果较少。作者于2001年6月至10月间,先后走访了大连、天津、青岛、威海、温州、漕河泾、昆山、北京经济技术开发区、苏州新区、苏州工业园区、浦东新区等10多个国家级开发区。基于对上述开发区的实地调研,本文着重分析我国国家级经济技术开发区的发展过程、布局特征及动力机制。
  1开发区的发展过程与类型
  世界上开发区的建设最早可追溯到16世纪时意大利的自由港。此后,西欧许多国家相继设立自由港、自由贸易区。这一时期开发区的功能比较单一,主要从事对外贸易和转口贸易。1959年爱尔兰创立了世界上第一个出口加工区。进入70年代以后,随着亚洲一些国家和地区纷纷建立出口加工区获得成功后,出口加工区成为开发区的主导形式。亚洲开发区的成功在于它顺应了资本在全球范围内的重组和追求最大利润的需要,为本地廉价劳动力和土地资源与国外资金和先进技术的结合提供了理想的场所,成为出口导向战略的有力工具,带动和加速了当地工业化的发展[9]。70年代末以来,以信息技术为主导的第三次科学技术革命冲击全球。继美国“硅谷”之后,发达国家率先建立起科学园和科学工业园区,一些新兴工业化国家和地区也纷纷效仿,以推动产业向知识和技术密集型转移及产业结构的升级,并成为开发区发展的一种新的重要形式。
  1980年,我国在东南沿海的深圳、珠海、汕头、厦门兴办经济特区。1984年,我国宣布设立14个沿海开放城市,并在这些城市中设立数量不等的经济技术开发区。由于80年代开发区取得了较好的成效,所以至90年代以后,开发区在全国范围内遍地开花,类型也更加多样。从开发区的功能和类型上,有经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、金融贸易区、旅游度假区、边境经济合作区等;从开发区的级别来讲,有国家级、省级、地市级、区县级、乡镇级等不同级别的划分,甚至有的村也设有工业园区。到2002年6月,我国仅国家级的各类开发区已达160多个,遍布在全国各个省区(图1)。
  附图
  图1国家级各类开发区空间分布示意图
  Fig.1SpatialdistributionofdevelopmentareasauthorizedbyChinesecentral
government
  2经济技术开发区的时空分布特征
  1984年我国经济技术开发区的设立,表明我国进入了对外开放的第二个层次。到目前为止,我国共有国家级经济技术开发区54个,分布在全国东、中、西部各个省区。概括来讲,经济技术开发区的发展大致经历了3个阶段:
  第一个阶段是在沿海布点(1984~1991年)
  为了实施改革开放的战略,我国1979年批准广东、福建两省实行特殊政策和灵活政策,随后于1980年设立4个经济特区。到1983年底,经过5年的工作,利用外资和外贸出口都取得了明显的成效。中央、国务院在总结前 5年对外开放经验的基础上,采取了新的措施。1984年4月,决定开放沿海的天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海14个港口城市,对这些城市在政策上给予优惠和扶植。在上述14个城市中,除北海和温州两市以外,批准了其他12个市创办经济技术开发区,并给以类似经济特区的政策支持,包括对外商投资的生产和科技项目减收15%企业所得税、进口建设器材免征关税和工商统一税、区内财政收入5年内不上缴(后延长至1993年)、国家给以开发性贷款(累计23亿元)等。
  第二阶段在东部和南部铺开(1992~1997年)
  1992、1993年,国务院又第二批批准了营口、长春、沈阳、哈尔滨、威海、昆山、杭州、萧山、温州、福清融侨、广州东山、南沙、惠州大亚湾、芜湖、武汉、重庆、乌鲁木齐、北京、宁波大榭等19个经济技术开发区。此外,国务院在1992年和1994年先后批准了浦东新区和苏州工业园区实行国家级经济技术开发区的政策。经济技术开发区在我国东部和南部地区全面铺开。
  第三阶段是向全国推进(1998年以来)
  沿海地区兴办经济技术开发区取得了明显成效。在总结国家级开发区有效促进当地经济健康发展经验的基础上,作为实施西部大开发战略的重要措施之一,1999年国务院决定“允许中西部各省、自治区、直辖市在其省会或首府城市选择一个符合条件并已建成的省级开发区申办国家级经济技术开发区”。2000~2002年,国务院先后批准合肥、郑州、西安、长沙、成都、昆明、贵阳、南昌、石河子、西宁、呼和浩特、太原、南宁、银川、石家庄、拉萨、兰州等17个省级经济技术开发区升为国家级。至此,国家级经济技术开发区达到54个。其中东部沿海省区共有国家级经济技术开发区32个,占全国的60%,中部和西部地区分别有10个和12个。
  由上所述,我国国家级经济技术开发区的增长过程,在时间尺度上表现为明显的阶段性;在空间上,则从沿海向内陆地区呈梯度推进。开发区的这种时空发展特征,是与我国改革开放战略的实施过程紧密相联的,也体现了我国各地区参与全球经济活动的时空规律。
  3经济技术开发区的发展特点
  我国的经济技术开发区是在沿海开放城市和其他城市划定的小块区域,是18年来我国经济发展的重要空间载体。实践表明,经济技术开发区在对外开放、吸引外资、扩大出口、发展高新技术、促进区域经济发展等多方面起到了窗口、辐射、示范和带动作用,已经成为当地经济新的增长点,在区域经济结构调整和产业结构调整方面起到了重要作用,成为外商在我国投资的热点地区和外贸出口的主力军。概括来讲,我国经济技术开发区的特点主要体现在以下几个方面:
  3.1城市空间结构调整的主要载体
  近20年来中国城市空间的变化,主要表现为两个方面:城市建成区的向外扩展,以及与此同时发生的城市内部空间的重新组合[10]。在这种重新组合的过程中,很多开发区成为城市空间结构调整的主要载体。如大连市以城市建设和产业结构调整为契机,对城市总体规划布局进行了相应的调整,把老市区和正在建设中的新市区作为统一的整体进行规划,开拓进行新一轮的基础设施建设和城市空间扩展。大连市经济技术开发区距老市区27km,位于规划的新市区范围内。到2000年底开发面积达 38km[2],已发展成为大连市新市区的主体和新增工业企业布局的主要空间。苏州市为了保持古城风貌,在老城的东、西向分别规划发展了苏州工业园区和苏州新区,旧城区内则通过“退二进三”实现城市用地功能的置换。
  3.2区域经济增长的主要空间
  大多数开发区的经济总量占所在城市的比重都在5%以上,已成为地方经济的增长极,推动着区域经济的新发展。如大连市经济技术开发区,“九五”时期GDP年均增长18.7%,工业总产值年均增长23.6%,出口总额年均增长15%;2000年,经济技术开发区的GDP占大连市的15%,规模以上工业总产值、财政收入、出口创汇分别占大连市的 32.4%、21%、43%,已经成为大连市经济的重要增长点,是辽宁省改革开放的先导区。江苏省昆山经济技术开发区自成立以来,区内外资企业的销售收入和出口创汇额均以每年40%以上的速度递增,2000年开发区GDP占全市的30%以上。营口、天津、沈阳、芜湖等开发区的GDP占所在城市的比重也都超过10%。
  3.3外商投资密集
  国家级经济技术开发区通过优化投资环境,为所在地区和全国增加吸收外资、扩大出口起到了重要的带动作用(表1)。一些城市外商直接投资的30~40%都集中在开发区。据对全国国家级经济技术开发区的统计,截止到2000年底,43个国家级开发区共设立外商投资企业15977家,实际利用外资368.85亿美元,占全国总量的10.58%。约有200余家世界著名的、实力雄厚的国际大公司和大财团在经济技术开发区投资办厂。
  表1国家级经济技术开发区主要经济指标(2000)
  Tab.1Maineconomicindicatorsfortheeconomicandtechnologicaldevelopment
areasinChina(2000)
经济指标        国家级经济技术开发区   全国同比增幅(%)
            2000年 1999年 增幅(%)   2000年
国内生产总值(亿元) 1861.38 1468.86  26.72     8.00
进出口总额(亿美元)  317.63 228.59  38.95    31.50
合同外资金额(亿美元) 88.91  65.72  35.29    50.84
外商实际投资(亿美元) 46.58  42.62  9.29     0.93

  
  资料来源:中国对外经济贸易年鉴(2000).中国对外经济贸易出版社,2001.52~54页。
  3.4产业结构层次相对较高
  大部分经济技术开发区的产业结构层次相对高于周边地区,以资金密集型企业和新兴产业占主导地位(表2)。尤其是天津经济技术开发区,以移动电话、显示器、酶制剂及各类关键零部件为代表的一批科技含量高的新技术产品在天津开发区经济中的作用日益重要。2000年,该区电子电气行业完成产值515.20亿元,占全区总产值的70%以上,新增产值占全区工业新增产值的90%以上。
  3.5大中型企业的拉动作用明显
  大部分开发区内都有一批大中型骨干企业,这些企业对全区经济发展起着明显的拉动作用。如天津市经济技术开发区,2000年,全区工业产值超亿元的企业 71家,产值合计占全区的90%以上。摩托罗拉(中国)电子有限公司、天津三星电机有限公司、天津电子显示器有限公司、天津乐金大沽化学有限公司等对全区经济增长起着重要作用。青岛经济技术开发区内,则以海尔工业园区、海信信息产业园区、澳柯玛工业园区、国风生物海洋药业园区的产出为主导。长沙经济技术开发区则形成以三一重工为主体的光机电一体化产业、以LG曙光为主体的电子信息产业、以长沙力元为主体的新材料产业、以长沙娃哈哈为主体的食品饮料加工产业、以湖南生物药厂为主体的生物医药业、以金沙利彩印为主的印刷业等六大支柱产业。
  表2部分国家级经济技术开发区的主导产业
  Tab.2Leadingindustriesforseveraleconomicandtechnologicaldevelopmentareas
开发区          主要产业          所占比重
天津  电子电气、生物医药、机械制造、食品  2000年,四大支柱
    饮料四大支柱行业           产业占全区工业总
                       产值的89%
大连  石油加工、电子及通信设备、电气机械  1999年,占全区工
    及器材、普通机械专用设备、金属制品  业总产值的88.5%
    、医药制品、食品加工、服装及纤维制  ,占出口交货值的
    品                  92.2%
长沙  光机电一体化、电子信息、新材料产业  2000年六大支柱产
    、生物医药、食品饮料加工、彩印为主  业占全区工业总产
    的六大支柱行业            值90%以上
贵阳  动力机械、工程机械、机床工具、电工  1999年,占全区工
    电器、军工产品、轻工产品       业总产值的78%以
                       上
福州  电子、光机电一体化、生化制药、机械  2000年,占全区工
    冶金、建材、轻纺、食品加工为主的工  业总产值的82%以
    业体系                
  
  资料来源:据作者调研及相关开发区资料整理。
  3.6开发区间发展差异明显
  54个国家级的经济技术开发区分布在全国不同的地区,成立于不同的时间,具有不同的经济发展条件和环境,因此各开发区之间存在着明显的差异(如图2)。总体来讲,第一批经济技术开发区的经济实力明显高于第二、三批开发区的实力,东部开发区的经济实力远远高于中、西部地区。先期批准的开发区中,天津、大连、广州三个开发区持续保持领先水平,经济总量之和占全部国家级经济技术开发区经济总量的30%以上。1992年以后批准的开发区中,以昆山、长春、沈阳三个开发区的增长速度最快。从西部地区来看,西安、重庆、成都经济技术开发区近年的发展优于西部其它经济技术开发区。
  3.7存在的主要问题
  尽管经济技术开发区总体上取得了明显的成效,但不可否认,目前我国经济技术开发区在发展过程中仍存在不少问题。如有不少开发区的用地规模不合理,有的开发区因规划面积过大,造成土地大量闲置(如青岛、烟台、连云港等);而有的开发区则由于用地规模太小,限制产业的进一步集聚(如温州和上海漕河泾等)。很多开发区在设计时主要定位于如何利用外资,而没有考虑所处的区域背景;产业定位与周边地区相脱节,不能实现开发区与所在区域的产业联动。特别是不少在开发区内投资的外资企业,仅从事生产链的某一环节,缺少与当地企业的联系。这种生产特点使得当区位条件发生变化时,跨国公司有可能转移投资,从而对区域发展产生不良影响。由于区域经济空间相互作用的微观机制是企业[11,12],所以如何通过与跨国公司建立生产链的联系,纳入其全球生产运营的体系,将有助于本地企业从跨国公司获得知识和技术转移,从而缩小与国际先进技术的差距。

4开发区发展的动力机制
  开发区作为一种特殊的经济活动地域空间,其成长和发展是多方面力量物化的表现和综合作用的结果。总体来讲,我国经济技术开发区的时空发展特征的主要动力可概括为政策作用力、来自于跨国公司外部作用力、市场作用力、学习和创新能力及社会文化作用力。五者之间的相互作用构成了开发区增长和发展的动力机制。
  4.1开发区发展的主要动力
  (1)政策作用力——开发区发展的初始动力
  开发区在发展的过程中,得到国家的重点支持,享受优惠的政策,符合国际通行规则,对外开放度高,是一种特殊的政策空间。国家政府授予了经济技术开发区管理委员会相应的经济管理权,开发区管委会享有与其所在地地方政府同等的经济事务管理权,运行机制高效、规范。开发区在审批外来投资项目上具有简便、快捷、与国际惯例相适应的办事程序。各经济技术开发区对进区外商投资企业的建设、生产、运营提供良好的条件,一般都设立了外商投资企业服务中心等机构。此外,还制订了相当优越的投资政策,营造良好的法律环境。
  (2)外部作用力——跨国公司在全球组织生产运营
  跨国公司为了谋求其自身的发展,推行全球化战略,从全球的角度组织其生产运营[13]。这些跨国公司,以自身的资金和技术优势与中国特定的经济活动空间相结合,成为开发区发展的主要外部力量。由于开发区所提供的特殊优惠政策和高效运营体制和环境,使得不少开发区成为大型跨国公司投资的首选区位。据统计,到2000年底全球500强企业中,已有261家在我国各地的经济技术开发区内投资建厂。以世界著名的电器工业跨国公司法国施耐德电气公司为例,目前该公司在中国的8家合资企业和4个物流中心,全部位于开发区内。其中有2家合资企业位于天津经济技术开发区,北京经济技术开发区内有2家合资企业和1个物流中心,广州经济技术开发区有1家合资企业和1个物流中心,其它合资企业和物流中心分别位于上海闵行、外高桥、嘉定和康桥等国家级和上海市级开发区内。
  (3)市场作用力——开发区经济增长的动力
  开发区是从事特定的经济活动的企业集聚空间,而企业注重的是经济效益,关注的是投入和产出之间的关系。开发区管理机构在立项过程中,把土地、资金、技术、劳动力等生产要素纳入决策体系,在市场机制的作用下,实现各种生产要素在空间上的重组。对企业而言,在开发区投资有很多优势。首先是明显的区位优势。经济技术开发区分别设在沿海开放城市和地区、省会城市、地区经济中心城市或交通枢纽地带,对外联系较为方便。其次是有健全的基础设施及经济发展的支撑体系。开发区所在地区经济发达、工业基础雄厚、工业生产门类齐全,对开发区的快速发展起到良好的支撑作用。区内的信息发达,实现了通讯和信息与国际接轨。开发区还具有人才优势,有高水平的科技人员和高素质的技术工人可资录用。
  (4)学习和创新能力——开发区未来发展的提升力
  人类社会经历了农业经济、工业经济的发展,在世纪之交,正逐步向新的经济形态——知识经济迈进。在这一新的经济形态中,知识的生产、扩散和应用成为经济增长的根本源泉[14]。区域和企业的竞争优势发生了本质的变化。从企业角度讲,在原有的生产模式下,企业通过流水线生产大批量的标准化产品,以此来获得规模经济和成本优势。但今后竞争优势的本质特征由原来的依靠成本优势转变到依靠速度、质量和学习与创新能力方面。企业竞争优势主要依赖企业能否学会快速地改进生产工艺、提高产品的质量和服务,而不仅仅依靠成本的降低和标准化产品数量的多少。企业的概念也由原来的利润最大化或交易费用最低,转变为能否保持持续竞争力的学习型组织或知识创新型组织。所以从开发区未来的发展来看,区域的学习和创新能力将成为提升开发区发展层次的重要力量,能激发学习和创新能力的因素就是增强开发区竞争力的源泉。
  (5)社会文化作用力——区域发展的整合力
  个人和组织的学习和创新活动总是根植于特定的地方环境中的。这种环境不仅是物质基础设施和产业结构、生产活动等经济方面的,更重要的是社会文化和制度方面的。个人和组织作为区域经济活动运营的主体,不仅是知识、信息、技术的载体,同时也是各种社会文化要素的载体。因此个体和组织之间的联系和协作在营造区域的学习和创新氛围中起着重要的作用。在对开发区的实地调研中,我们了解到,凡是发展较好、较快的开发区,区内企业、组织和个体之间都已形成一种独特的文化空间。尤其是在韩资企业集中的威海经济技术开发区和台资企业集中的昆山经济技术开发区,无论是政府、企业还是企业家,都强调社会文化联系在开发区发展中的重要作用。“以情招商”、“以诚招商”、“老乡联老乡”、“老外带老外”成为很多开发区成功的经验之谈。
  4.2开发区发展的动力机制
  开发区的发展离不开上述几种力量的综合作用,也只有各种力量的综合才能实现开发区的良性循环和有序发展。从我国开发区的发展过程来看,开发区最初只是一个特殊的政策作用空间,随后经济活动空间叠加在政策力作用空间之上。而开发区进一步的发展动力则来源于区域的学习和创新能力,这种学习和创新能力是根植于特定的社会文化网络空间之中的。只有多种作用力在空间上的优化拟合才能推动开发区向更高层次发展。从今后的发展趋势来看,政策所起的作用将逐渐弱化,而市场作用力和区域学习与创新能力的作用将不断强化。如果仅着力于营造某一种作用力空间是远远不够的。仅有某些优惠的政策,而不能够形成经济活动的空间集聚,就失去了划定开发区的初衷,只能使开发区成为一种形式;或者虽已形成经济活动的集聚,但如果缺少学习与创新能力,繁荣发展的地区也会逐渐衰落。
  4.3典型案例——江苏昆山经济技术开发区
  江苏昆山经济技术开发区是1985年昆山县自费创办的一个经济技术开发区。1991年1月被江苏省政府列为省重点开发区。1992年8月,经国务院批准成为国家级开发区。开发区的面积从最初的3.75km[2],逐步扩展至6.18km[2],2001年开发区规划总面积已达28km[2]。一个县自费兴办开发区,这是昆山的创新之举。之后,昆山开发区在开发资金的筹措、投资环境的营建等各方面不断进行创新。特别是充分利用台湾电子产业向外投资的需求,积极引进台资企业,并强化社会文化联系,为进区企业和企业家营造舒适的人文环境。昆山开发区的成长和发展过程表明,优惠政策、跨国公司全球经营、市场机制、学习、创新和社会文化网络等力量的综合作用,才能促进开发区向高层次健康发展。也正因为如此,昆山开发区的发展取得了明显的成效。
  (1)园区经济发展持续、快速昆山开发区自成立以来,各项指标都保持快速增长(表3)。2000年,昆山开发区完成工业总产值253亿元,出口创汇 14.68亿元,就业人员10万人。截止2001年4月,昆山经济技术开发区累计引进外资项目698个,投资总额58亿美元,合同外资54.5亿美元。引进项目呈规模大、独资多、技术新等特点。进区项目平均投资规模超800万美元的项目180个,高新技术项目占项目总数的40%。目前区内已初步形成了精密机械、精密电子、精细化工为主导的“三精”产业。为进一步促进高新技术产业的发展,在区内已建立昆山出口加工区、留学人员创业园和微电子工业园。
  (2)辐射带动成效明显设置开发区的目的是为了引进资金,促进区域经济的发展,因此开发区具有对外开放、吸收引进与对内辐射、联动发展的双重功能。昆山开发区在发展中,主动与浦东接轨,同上海金桥出口加工区签订了合作协议书,与外高桥保税区、陆家嘴金融贸易区加强双向联系,办项目、搞配套,接受浦东的辐射,增强对外资项目的吸收能力。1993年昆山开发区在浦东设立办事处,当年,经浦东“传递”而来的海外客商有400多人次,通过洽谈办成了16个项目,合同外资1亿美元,占开发区全年合同外资额的四分之一。与此同时,昆山开发区在发展中与周边地区建立了同步开发、协作配套的机制。自1992年以来,已将200多个外商投资项目介绍到周边乡镇的工业小区落户,成为乡镇扩大利用外资的一条重要通道。开发区与乡镇工业小区的联动发展,既提高了开发区自身的配置效率,同时使周边区域通过引进资金、技术、设备和科学的管理方法,增强了区域总体的经济发展能力。
  表2江苏昆山经济技术开发区主要经济指标
  Tab.3MaineconomicindicatorsfortheKunshaneconomicandtechnological
developmentarea
年份  工业总产  出口创汇  利税总额  新批外资  实际利
    值(亿元  (万美元  (万元)  项目(个  用外资
    )     )           )     (万美
                            元)
1987   3.1    834   1528      2     8
1988   4.6    2000   2423      2     13
1989   5.1    1152   2255      4    173
1990   5.6    2348   3557      5     97
1991   11.7    6500   7568     20    733
1992   21.1   10040   10168     68    4374
1993   30.1   15050   16761     100   12915
1994   45.6   20030   23068     57   25111
1995   65.1   30338   23083     52   32863
1996  100.3   42743   34706     75   37916
1997  130.4   70136   43653     57   35160
1998  157.2   86913   68099     53   37400
1999  185.8   119600   72849     83   33408
2000  253.4   146852  224855     107   38477

  资料来源:①昆山经济技术开发区管委会编.昆山开发区十五年(1985~1999).409~410页;
  ②江苏昆山市统计局.昆山统计年鉴(2000).48页。
  5结论
  本研究结合开发区发展的实践,探讨了我国经济技术开发区的发展特征和发展动力。从研究中至少可以得到以下几点启示:
  (1)目前各级各类开发区已遍及全国,但仍有很多地方热衷于各类开发区的规划和建设。这表明对开发区的认识仍然只停留在特殊的政策作用层面上。从全国来讲,由于各地都设有国家级的开发区,所以这种特殊政策的效力将越来越弱化。所以从各级政府来讲,也不应该把眼光只停留在是否设立开发区,开发区是何种级别,而是应该着力发展区域经济发展的内动力。否则的话,一味追求批租土地、争上项目,只能造成各种资源配置状况的恶化。而企业的本质特征也决定企业不会仅关注于政策层面,而更关注于各类生产要素的时空组合是否有利于企业的成长,是否符合企业的发展战略。
  (2)对于开发区建设和发展已经取得成效的地区而言,应着眼于区域的可持续经济能力。可持续经济能力不是单纯可以从现有的经济规模大小体现出来的,而在于各种经济活动之间的结构是否合理及区内企业在产品生产价值链中所处的地位。目前开发区是我国外商投资企业集中布局的地区,但很多开发区内的外商投资企业与当地企业的联系都比较弱,缺少与地方的有效协作。这种情况下,外资企业尽管产出很高、利润很好,但从区域发展的内动力而言,外资企业仍然“游离”于区域之外。所以,应着力强化内外资企业之间的联系和协作,尤其应强化技术和知识的转移,并通过各种知识和技术的转移提高地区的学习和创新能力。
  (3)从培植创新环境的角度出发,政府在引进新的项目、发展新的产业时,应从增强区域产业创新能力的角度出发,开发和扶持有竞争力的产业,并注重企业联系和企业横向结网,增强区域内生发展力量;在引进外资和技术时,应着眼于增强区域产业结构的层次和水平,鼓励资金投向创新能力强的产业和企业。而不能仅关注于开发了多少个新的产业部门和项目、创造了多少个新的就业机会。因为,没有持续的创新和学习能力,现有的产业和企业的优势会随着国际竞争的发展而出现新的衰退。
  
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